一项发表在《海事研究》（Maritime Studies）上的新研究指出，利益冲突与职责边界不清，正在阻碍波罗的海失落及非法丢弃渔具的回收工作。研究作者之一、RIFS研究员本·博特勒（Ben Boteler）等人表示，尽管欧盟及区域层面已出台多项措施，但“幽灵渔具”污染的应对进展仍然缓慢，亟需加强跨部门协调并明确责任归属。

研究称，全球每年约有近2%的渔具丢失。既有研究显示，渔业约占海洋塑料污染的18%。失落渔具可能长期滞留海中，持续缠绕鱼类、海鸟和海洋哺乳动物，导致其饥饿或溺亡。

责任分散影响合作推进

研究团队由博特勒领导（可持续发展研究所/瓦赫宁根大学），并基于对政策制定者、行业、非政府组织与科学界代表的访谈，梳理波罗的海“幽灵渔具”治理长期进展缓慢的原因及潜在解决路径。

研究重点关注波罗的海沿岸国家与非政府行为体之间的协作，尤其是在波罗的海沿岸国及欧盟的政府间组织——赫尔辛基委员会（HELCOM）框架下的合作。研究指出，HELCOM负责区域政策协调，但不具备执法权。

博特勒在研究中总结称，合作确实存在，但呈现分散状态，并受到不同层级、不同重点行为体之间权力不平衡的影响，尤其体现在环境职能与行业职能行为体之间。

欧盟规则落地面临多重掣肘

研究提到，欧盟层面的《海洋战略框架指令》和《一次性塑料指令》等，为打击海洋垃圾提供了法律基础，并引入渔具生产者延伸责任（EPR）等工具，要求制造商对产品全生命周期的环境影响承担责任。

不过，研究认为，政策领域交叉、国家管辖权边界、经济利益竞争，以及渔具回收、回收处理与再利用基础设施不足等因素，使欧盟规则在执行层面面临挑战。

回收成本高、行业参与不足

研究指出，HELCOM的职责主要限于协调，落实仍依赖成员国与欧盟机构推动。在角色不明确或不足的情况下，容易出现“权力真空”，导致责任分散，难以由单一行为体牵头开展大规模失落渔具回收。

研究同时提到，渔具制造商和进口商等关键行业参与者未充分参与政策执行，影响了押金返还计划、改进渔具标识系统等联合解决方案的推进。

在行业层面，研究描述了更为复杂的现实：渔具本身价格较高，渔民在经济上有强烈动机避免丢失，但渔网可能因风暴、强流或冰层受损或脱落而遗失；不同渔法之间的冲突或与船只碰撞也可能造成设备丢失。研究指出，在不少情况下，回收作业成本高、风险大且经济上不可行，渔具因此留在海中。

不信任影响数据与报告

研究还指出，部分政治与商业利益相关者担心渔民因顾虑未来监管而不报告或少报渔具丢失情况，从而影响数据收集。博特勒表示，这种不信任加剧了数据不足的问题，而要全面了解挑战，需要各方建立信任并制定联合行动计划。

环保组织尝试通过绘制失落渔具地图、提升公众意识等方式弥补数据缺口。但研究者认为，如果缺乏更强的协调机制与明确的职责划分，治理进展可能仍将以渐进方式推进。

研究同时提及，波罗的海渔业因渔场缩减与配额收紧而普遍被认为处于衰退状态。作者认为，这种看法可能使政策制定者在环保团体呼吁加强措施时，因担忧增加渔业成本而趋于谨慎。

研究建议：联合工作组与区域数据平台

研究建议成立覆盖渔业、废物管理与环保部门的联合工作组，加强与渔具制造商的合作，完善区域数据共享平台，并通过自愿性指南或试点项目推动渔具回收。

作者指出，波罗的海案例也为各国就全球塑料污染协议进行谈判提供警示：即便相关议题关注度较高、机构设置相对完善，跨部门与跨政府层级的利益协调仍是重大挑战。