随着本周澳大利亚政府公布“新闻议价激励措施”，有必要重新回到它的前身——《新闻媒体议价法案》，梳理这部法律的起点、运行成果，以及它为新一轮与科技巨头的较量提供了哪些经验。
两项制度的核心目标是一致的：让那些依赖新闻内容吸引用户、却长期未为这一关键投入支付合理对价的搜索引擎和社交媒体平台，向新闻机构付费。
那么，第一部法律到底带来了什么启示？这些经验又如何被运用到这次新的“让科技公司为新闻买单”的尝试中？
市场失灵的起点
《新闻媒体议价法案》源自澳大利亚竞争与消费者委员会（ACCC）在2017年12月至2019年6月间进行的数字平台调查。该调查聚焦竞争、消费者权益、广告市场以及新闻生态等问题。
调查最终提出了23项建议，其中之一便是制定《新闻媒体议价法案》。
这部法案背后的逻辑是：搜索和社交平台确实需要新闻内容来维持用户黏性，但它们可以在众多媒体之间自由选择；而媒体机构如果想触达受众，几乎离不开这些大型平台。
结果就是平台掌握了压倒性的议价权，形成典型的市场失灵。并非所有市场失灵都必须干预，但鉴于新闻媒体对民主运作的基础性作用，这一问题被视为必须解决。
法案的制度设计借鉴了ACCC在其他行业监管“接入”的经验。例如，许多企业需要通过同一个港口出口产品，这使港口拥有巨大的市场力量。
在这种情形下，可以引入“受监管接入机制”：要求双方先行谈判接入费用，如谈不拢，则由仲裁机构裁定价格。价格通过谈判和仲裁程序形成，而不是完全由拥有显著市场力量的一方说了算。
争议如何爆发
《新闻媒体议价法案》规定，被指定的平台公司必须与新闻媒体进行谈判；若无法达成协议，则由仲裁者决定搜索和社交平台应为新闻内容支付的金额。
法案中还设置了一些“加码条款”。其中关键一点，是要求平台必须与所有符合条件的媒体机构谈判，而这些机构的主要业务需集中在公共利益新闻上。
谷歌和Meta都强烈反对这部立法。谷歌一度威胁退出澳大利亚市场，Meta则直接在Facebook上移除了所有新闻内容以及更多相关信息。
最终，两家公司都选择妥协，但从政府那里争取到一个关键让步：只要平台与足够多的媒体机构达成商业协议，就不会被正式指定为法案下的“受监管平台”。
对媒体机构而言，这反而是利好。因为在大约六个月内，平台就与大量媒体达成了协议——速度远快于被正式指定后再走程序的情形。
平台最终没有被指定，但这本来也不是政策的终极目标；真正的目标是促成协议、让新闻机构获得补偿。
超过 10 亿澳元的付费
从公共政策角度看，《新闻媒体议价法案》被普遍视为一次成功的、具有全球首创意义的尝试。
与澳大利亚媒体机构达成的协议总额约为每年2.5亿澳元，这与ACCC当初的预估大致相符。
谷歌几乎与所有主要相关媒体达成了协议，Meta也与大部分媒体签署了合作。值得注意的是，一些小型媒体在“按记者人数”计算的协议条件上，甚至优于大型媒体集团。
在五年时间里，平台向媒体支付的总金额超过10亿澳元。但问题也随之出现：当Meta的三年期协议到期后，宣布不再续签任何协议。而谷歌的大部分五年期协议仍在执行中。
Meta的说法是，其平台并不需要新闻内容。面对加拿大方面几乎照搬澳大利亚模式的立法（且Meta在当地被自动指定为受监管平台），Meta选择在加拿大平台上彻底移除新闻。
在澳大利亚，许多人呼吁将Meta正式指定为《新闻媒体议价法案》下的受监管平台。但在现实判断中，必须假设一旦被指定，Meta极有可能也会在澳大利亚移除新闻内容。
新“激励措施”有何不同？
大约18个月前，澳大利亚政府表示，将针对《新闻媒体议价法案》暴露出的这一“缺口”采取新方案：推出“新闻议价激励措施”，适用于无论是否承载新闻内容的平台。
政府从未解释，为何当初不直接在原法案中加入这一条款——也就是说，让《新闻媒体议价法案》自动适用于谷歌、Meta和TikTok等平台，而不以“是否载有新闻”为前提。
如果当时就这样设计，制度衔接会更顺畅：谷歌继续在原法案框架下运作，而它目前贡献了大约70%的总支付额。
当然，Meta依旧会强烈反对，但反对力度未必会比现在针对“新闻议价激励措施”更大。
与原法案不同的是，新激励措施不再引入仲裁机制。政府明确表示，平台不需要与所有媒体机构达成协议，实际上只需与四家媒体达成协议即可。
如果要求平台与所有媒体都签约，而又没有仲裁来解决分歧，媒体可能会利用平台“必须达成协议”的弱点，开出远高于合理水平的要价。
新激励措施以《新闻媒体议价法案》下的支付水平为参照，为协议金额设定大致的财务区间。如果平台与媒体未能达成协议，相关平台需要支付一笔“费用”，金额为预期协议价值的1.5倍（即在预估值基础上加成50%）。
这种做法与原法案的仲裁模式截然不同，制度上更复杂，也可能带来一定的不公平性。
即便如此，政府为维护新闻行业、保障公共利益所做的努力仍值得肯定。围绕“新闻议价激励措施”的咨询目前正在进行，预计有望在今年年中完成立法。
澳大利亚再一次在这一领域走在全球前列。接下来要看的是，立法过程中能否做出必要的修正，以及这一新机制能否在实践中顺利发挥作用。
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